미국의 자율안전프로그램(VPP)란?(노동부/전운기)
기산협
작업환경
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2003.09.03 13:41
전운기 : 노동부 안전정책과장
1. 미국의 산업재해 발생현황
근로자에게 발생하는 산업재해는 재해자 본인은 물론 그 가족을 포함한 사회전체의 커다란 손실과 부담이 될 뿐만 아니라 생산 차질 및 동료 근로자의 사기저하 등으로 이어져, 결국에는 기업 및 국가 경쟁력의 약화로 나타나게 된다. 따라서 산업현장에서의 재해발생을 예방하기 위한 국가차원의 적극적인 산업재해예방정책의 수립과 집행은 선.후진국을 불문하고 근로자의 삶의 질(Quality of Life) 향상과 기업 및 국가의 경쟁력 제고를 위하여 강화되고 있는 추세이다.
미국의 경우 1970년 산업안전보건법(Occupational Safety & Health Act)의 제정을 계기로 동법을 집행할 행정기관으로 연방노동성 산하에 산업안전보건청 (OSHA)을 설치한 이후 산업재해예방을 위한 다양한 시책을 전개하여 '70년대 초반에 비해 '90년대에 들어와 연간 재해발생이 50%정도 줄어드는 상당한 성과를 거두고 있다. 그??? 아직도 연간 6천여명의 근로자가 작업도중에 생명을 잃고 있으며 작업과 관련한 각종 질환으로 인한 사망자 또한 연간 5만여명에 이르며, 부상 또는 질환을 앓고 생존하는 사람이 6백만명에 달하는 것으로 파악되고 있다.
이러한 산업재해로 발생하는 경제적 손실액은 연간 1,700억달러로서 미국 노년층에 많이 발생하고 있는 알츠머스질병 비용의 2배, AIDS 비용의 6배에 해당하며, 여기에는 재해근로자와 그 가족이 겪는 정신적 고통비용 등은 계산하지 아니한 수치이다. 우리나라의 경우 '97년도에 발생한 총 산업재해자는 66,700명(사망자 2,742명 포함)이며, 경제적 손실액은 7조7천8백억원으로 재해자 1인당 1억1천 6백만원의 막대한 경제적 손실이 발생하고 있다.
2. 미국 산업안전보건청(OSHA)의 정책기조
세계시장의 자율.개방화와 아울러 급속한 정보산업 기술의 발달 및 산업구조의 고도화는 기업경영구조를 근본적으로 혁신하는 내용의 무한경쟁시대 생존을 위한 전략을 수립.실천하지 않을 수 없게 하고 있으며, 이는 정부부문에 있어서마저도 종전의 관료권위주의적이며 서비스 공급 독점에 의한 행정편의주의 내지는 무사안일주의로부터 기업경영기법의 과감한 도입을 통한 대국민 고객중심. 성과중심. 효율중심의 새로운 행정패턴을 지향해야 하는 전환점을 맞이하고 있다.
미국은 클린턴 행정부 출범후 '93년 9월 고어(Al Gore) 부통령의 주도하에 정부개혁의 기본방향으로 "작고 효율적인 정부의 창조(Creating Government That Works Better and Coats Less)"를 목표로 고객우선주의, 성과지향적인 권한배분, 규제완화 및 행정 간소화를 정부의 모든 부처가 실천하도록 하고 있다. 이에 따라 산업안전보건청(OSHA)은 산업안전보건행정의 효율성 증대를 위하여 "불필요한 규제의 과감한 폐지, 재해다발 사업장에 대한 집중관리, 자율적인 안전보건관리체제의 확산"등을 정책기조로 재해감소의 구체적 목표달성을 이루기 위한 OSHA 감독관의 인사 관리개혁을 포함한 5개년 전략계획(Strategic Plan)을 수립.추진하고 있다. 동 계획에 따르면 1997회계년도부터 2002회계년도까지 전체 재해율 15% 감소 등 3대 전략목표를 구체적으로 실행하기 위한 다양한 programs 이 포함되어 있으며, 자율안전 Program(VPP)은 안전보건관리활동이 우수한 사업장을 대상으로 추진하는 OSHA의 주요 전략 Program중의 하나이다.
이와 대비되는 또 하나의 주요 OSHA Program으로는 재해율이 높은 사업장을 중심대상으로 정부의 집중적인 기술지원·지도가 개입되는 협력적 준수 Program (Cooperative Compliance Program)이 있는데, 이 Program은 미국내에서 재해율이 가장 높은 주의 하나인 Maine주에서 시작한 Maine Top 200 Program을 미국내 전역으로 확산하기 위해 채택한 재해예방 Program이다.
3. 자율안전 Program(VPP) 인증제도의 내용과 성과
(VPP : Voluntary Protection Program)
가. 도입·확산의 배경
부지불식간에 다양한 형태로 발생하는 산업재해를 줄이기 위해서는 산업현장의 최고 책임자로부터 일선 현장근로자에 이르기까지 상호 긴밀한 협력 및 협의하에 철저한 안전관리활동을 전개해 나가는 것이 무엇보다 중요하며, 이 과정에 정부를 비롯한 관련전문기관의 유기적인 지원.감독 등의 필수적으로 뒤따라야 한다. 미국 OSHA는 전국 10개 지방청 58개 지방사무소에 2,000여명의 산업안전감독관을 배치하여 일선 사업장의 재해예방기술지원 및 지도감독을 수행하고 있다.
그러나 이 인력규모로는 우리나라 남한의 94배에 달하는 광활한 지역에 산재해 있는 620만개 사업장, 1억명 근로자의 안전과 건강보호를 효과적으로 책임있게 지도 감독하기란 167년이란 시간이 소요되는 실정인 것이다. 이와같이 산업안전 감독관들이 절대적으로 부족한 실정임에도 불구하고, 앞에서 기술한 바와 같이 전반적인 미국정부의 구조개혁방침으로 OSHA는 기존 보유인력의 활용을 극대화함으로써 소기의 산업재해예방 성과를 달성해야 할 입장에 처해 있는 것이다.
이에 OSHA는 사업장 스스로 우수한 자율안전보건관리활동을 수립.실천함으로써 재해예방의 성과가 큰 사업장에 대하여는 OSHA의 행정관여를 최대한 줄이는 VPP 인증제도의 도입.확산을 중점적으로 추진하게 되었고, 이에따라 발생하는 여분의 인력을 재해가 반복적으로 많이 발생하는 사업장등에 집중 투입하는 효율적인 산업재해예방 Program들을 다양하게 개발. 시행하고 있는 것이다.
나. 기본이념
미국의 산업안전보건법상 처벌제도는 매우 엄격할 뿐만아니라 그 처벌수준이 우리나라와 비교할 수 없을만큼 매우 혹독하다. 예로서 '97년 12월 미국 OSHA로부터 1차 32만2천5백달러의 벌금을 부과받은 바 있는 HUDSON식품회사에 대해 동일한 유형의 반복재해가 발생하자 불과 몇 개월만에 2차로 84만달러의 벌금을 부과했다고 밝히고 있는데 이같은 처벌사례는 미국에서는 흔히 있는 일이다.
이러한 OSHA의 엄청난 제재제도는 미국내 많은 사업장들로 하여금 산재예방에 스스로 앞장 서도록 강요하는 면도 적지 않다고 보여진다. 그러나 무엇보다 산재예방이 제대로 실효성 있게 추진되기 위해서는 근로자의 안전하고 쾌적한 작업환경을 보장하지 않고서는 치열한 국제경쟁시대를 맞아 사업장의 생산성 향상과 경쟁력 제고는 불가능하다는 최고경영자의 확고한 안전경영의식이 전제되어야 할 것이다. VPP인증제도는 사업장 최고경영자의 "안전의 확보없이 미래는 없다."는 안전경영방침하에 노조를 비롯한 모든 근로자의 저극적인 참여와 협조 가운데 노사가 혼연일체가 되어 실질적인 재해예방Program을 수립.실천하고, 이에 대해 OSHA는 객관적이고 공정한 평가과정을 거쳐 대외적으로 인증함으로써 OSHA의간여를 최대한 배제하는 재해예방 Program으로서 VPP 인증제도가 지향하는 궁극적인 목적은 노·사·정 3자간의 협력적 관계형성(Partnership)을 통한 사업장의 안전보건관리수준을 자율적으로 향상 발전시키는 데 있다.
다. VPP 인증제도의 운영평가 시스템
OSHA가 직접 인증하는 VPP의 평가과정은 사업장에서의 재해예방을 위한 노사간의 자율적인 안전보장 활동이 최고경영자로부터 일선 작업근로자에 이르기까지 구체적이고도 확실하게 이루어지고 있는지의 여부를 현장점검을 중심으로 다음과 같이 진행된다.
첫번째 인증단계로서 산업안전보건법령상의 안전보건기준을 상회하고 있거나, 향후 2∼4년 이내에 기준달성을 목표로 하는 사업장이 자발적으로 해당지역을 관할하는 OSHA지방청에 "회사 및 사업장 개요, 최근 3년간 재해율, 최고경영진의 안전보건경영에 대한 관심.지원.노력실태.근로자의 안전보건 참여조직 및 운영실태, 재해위험요인을 분석.평가.위험예방 및 통제체제. 안전보건교육훈련제도"등을 기술한 서면자료를 제출함으로써 시작된다.
두번째 인증단계에서는 제출된 서류에 대하여 OSHA 지방청 담당직원이 VPP 신청요건에 적합한 지를 서면 검토하게 되며, 서면검토 결과 현장점검 및 평가시행이 필요하다고 인정되면 해당 신청사업장과 사전에 현장방문 평가일정등을 협의하게 되며, 사전 협의과정에서는 OSHA의 평가담당자가 현장점검시에 발견하는 재해위험요인에 대하여 사업장이 반드시 시정하겠다는 동의가 필요하다.
세 번째 인증단계는 신청사업장에 대한 현장점검 및 평가단계로서 인증신청서류의 사실여부, 근로자의 안전보건활동 참여도등 10개분야 36항목에 대한 당해 사업장의 안전보건관리 Program의 실천여부를 현장근로자와의 직접 면담등을 통하여 매우 철저하고도 공정하게 검증하며, 기타 인증여부에 필요한 자료를 수집하게 된다. 평가에 참여하는 팀은 팀장 1명, 안전.보건 감독관 각 1인등 총 3명이 원칙이지만 사업장의 규모나 위험도등 업종의 특성을 고려하여 보조팀장, PSM전문가등이 추가될 수도 있다. 팀원은 OSHA직원으로 구성되는 것이 일반적이나 이미 VPP인증을 받은 사업장의 해당 전문가 또는 관련 정부기관 직원등
이 참여하는 경우도 있다. 현장평가는 대부분 5일간(월-금) 회사측의 설명회 개최를 시작으로 하여 관계서류의 검토, 공정분야별 안전보건점검, 노.사대표와의 공식회견, 보고서 작성 및 회사측 검토, 최종평가회의 개최(노.사대표 동시 참여) 등의 순으로 진행되며, 특히 현장점검과정에서 발견되는 재해위험요인중 시정조치가 즉시 가능한 사항은 바로 시정해야 하며, 시간을 요하는 사항은 90일이내의 시정기한을 주게 된다. 동 사항은 평가보고서에 반드시 기재하게 되고, 기한내 시정이 이루어지는 사항에 대한 별도의 제재조치는 없다.
최종 평가보고서는 전반적인 점검평가내용을 포함하며, 90일 이내 시정사항(90 Day Item Lists)의 숫자와 기타 발견된 재해위험요인에 대한 회사측의 시정열의는 VPP등급별 판정에 중요한 영향을 미치게 된다.
마지막 인증단계는 VPP 인증여부를 결정하는 과정으로 현장평가팀이 작성한 보고서는 최초 인증의 경우에는 OSHA청장에게, 재인증의 경우에는 OSHA 지방청장에게 제출되게 되며, OSHA청장 또는 지방청장은 평가보고서와 현장평가팀이 건의한 VPP등급을 기초로 최종등급을 결정하게 된다. 특히 최초인증의 경우 현장점검시 발견된 "90 Day Item Lists"의 시정여부에 대해서 지방청의 VPP 담당 책임자가 그 시정여부를 확인한 후에 OSHA청장이 등급결정을 하게 된다.
한편 최초 인증을 받은 사업장이 재인증을 받는 절차는 최초 인증절차와 거의 동일하게 진행되지만, 재평가의 주된 평가대상은 안전보건 Program의 지속적인 운영 여부, 산재감소목표의 진척도(Merit Program), 대체 Program의 효과성(Demonstration Program), 현행 등급 또는 상위등급으로의 추천과 관련한 현장 평가팀의 의견서 등이다.
라. VPP인증등급 및 혜택
OSHA에서 최종 결정하는 VPP 인증제도는 아래와 같은 3등급으로 구분되며, 해당사업장에 대해서는 VPP 인증서와 함께 VPP FLAG를 OSHA지방청장이 현장을 직접 방문하여 수여한다. 인증서 교부식은 당해 사업장의 노.사 대표는 물론 지역출신 의회의원을 비롯한 유력인사와 지역주민 및 인근 사업장 대표자등이 대거 초청되는등 성대하게 거행된다.
한편 VPP인증서를 받은 사업장은 인증기간동안 중대재해가 발생하거나 근로자의 민원제기, 화학물질의 외부누출 등이 없는 한 OSHA의 행정감독이 일체 면제되는 혜택이 주어지며 OSHA에서 발간되는 각종 정보기술자료 등이 우선적으로 공급된다.
1) Merit 등급 : 사업장의 재해율이 동종업종 평균 재해율 이상이나, 향후 2∼4년 이내에 재해감소를 위한 Program을 진지하게 추진하려는 것이 확인된 사업장 (인증기간 : 1∼5년)
2) Star 등급 : 사업장의 재해율이 동종업종 평균재해율 이하로서, 평가보고서상 "90 Day Item Lists"의 시정완료 및 우수한 안전보건 Program의 1년이상 운영이 확인된 사업장(인증기간 : 3년)
3) Demonstration 등급 : Star 사업장과 같이 사업장의 재해율이 동종업종 평균 재해율 이하이나, 법령상의 안전보건기준과 다른 방법을 택하거나 또는 안전보건 기준이 설정되지 아니한 분야에서 우수한 안전보건 Program의 운영이 확인된 사업장(인증기간 : 3년)
◆ 현장평가 일정
┌──┬────────┬─────────┬─────────┐
│구분│ 월 │ 화 │ 수 │
├──┼────────┼─────────┼─────────┤
│오전│·현지 도착 │·서류검토 │·분야별 현장점검 │
│ │·점검 전략회의 │ │ │
├──┼────────┼─────────┼─────────┤
│오후│·회사측 설명회 │·서류검토 │·공식 인터뷰 │
│ │·현장견학 │·분야별 현장점검 │ │
└──┴────────┴─────────┴─────────┘
┌──┬────────┬─────────┐
│구분│ 목 │ 금 │
├──┼────────┼─────────┤
│오전│·보고서 작성 │·최종평가회의 │
│ │ │ │
├──┼────────┼─────────┤
│오후│·보고서 작성 │·현장출발 │
│ │·회사측 검토 │ │
└──┴────────┴─────────┘
마. VPP인증 성과
사업장의 최고경영자로부터 일선현장 근로자 및 OSHA 3자간의 긴밀한 협력관계하에 추진되는 VPP 인증제도는 1982년 뉴욕주의 ABB Air Preheater회사가 STAR 사업장으로 최초 선정된 이래 '97년 12월 현재 미국내 370개 사업장 25만명의 근로자가 참여하고 있으며, 업종별로는 제조화학계열회사 97개를 포함하여 제조업이 대부분이고 건설업은 12개에 불과하다. '93년 이후에 인증받은 사업장이 250여개에 달한다. '98년에는 100여개 사업장이 추가로 인증을 받을 계획이며, 앞으로 그 숫자는 급속히 확대될 것으로 OSHA는 전망하고 있다.
한편 '94년 통계치에 따르면 VPP 인증 사업장 총 178개중 9개 사업장은 전혀 재해자가 발생하지 않은 것으로 파악되고 있으며, 이들 전체 VPP 인증 사업장의 재해는 당초 예상치의 45%만이 발생하였고, 동종업종 평균재해율의 55%미만의 놀라운 성과를 거둔 것으로 보고되고 있다. 비단 이와같은 재해율의 절대감소 뿐만 아니라 근로손실일수의 감축에 의한 재해보상비의 절감, 생산성 향상, 근로자의 사기앙양 등 복지증진, 지역사회 및 소비자 등 이해관계자의 기업 이미지 제고, 기타 인근 사업장에 대한 재해예방기법의 전수 등의 효과가 있다고 학계 및 산업계의 보고서는 밝히고 있다.
개별사업장 단위의 재해감소 사례로는 최초의 VPP인증 사업장인 ABB Air Preheater회사는 동종업종 평균 근로손실일수의 77% 감소를 기록한 바 있으며, Austin Industrial 회사는 85%의 감소를 달성한 바 있다. 또한 International Paper회사는 미국 전역의 22개 사업장이 이미 VPP 인증을 받았으며 30개의 사업장이 인증을 획득하기 위해 준비중에 있기도 하다.
4. VPP의 미국내 평가와 우리나라에의 시사점
'80년대 들어 미국 제조업의 국제경쟁력이 일본과 한국을 비롯한 NICS국가들에 의하여 크게 위협받게 되었을 때, 경쟁력 약화 요인에 대한 논의 가운데에는 미국 연방정부의 환경청(EPA)과 함께 산업안전보건청(OSHA)을 "연방정부의 Gestapo", "경쟁력을 좀먹는 사업장 파멸기관"이라고 하는 극단적인 평가가 의회 등에서 부터 제기된 적이 있었다. 그러나 근로자의 안전과 건강을 무엇보다 확실히 증진시킴으로써 재해예방를 통한 경제적 손실의 감축과 생산성 향상, 그리고 근로자의 사기앙양 등에 크게 기여하는 것이 실증된 OSHA으 VPP인증제도는 그동안 일그러져 왔던 OSHA의 대국민적 이미지를 일거에 만회하는 매우 훌륭한 정책으로서 '97년 8월 Fortune잡지는 "VPP는 미국 정부정책중 최고정책VPP as Goverment Reinvention at its Best)"이라고 극찬했을 뿐만 아니라, 미국의회는 VPP예산의 우선 배려 등 적극적인 뒷받침까지 나서고 있다.
OSHA당국은 VPP 인증제도를 보다 많은 사업장으로의 확산 발전시키는 방안으로 '94년도부터 VPP인증사업장이 자체 인증에 머무르지 않고 인근의 다른 사업장이 VPP 인증을 받는데 적극적으로 기여토록 장려하는 또 하나의 재해예방 Program인 Mentoring Program을 VPP 인증 사업장간의 전국 모임체인 VPPPA(Voluntary Protection Programs Participants Association)의 주관하에 성공적으로 추진하고 있다. '97년 9월 현재 이미 18개 사업장이 동 Program에 의해 VPP인증을 받았으며 60여개 사업장에서는 Mentoring이 진행되고 있다.
한편 전국적으로 VPP인증 신청 사업장이 쇄도하게 됨에 따라 OSHA는 부족한 현장평가요원의 보안과 VPP인증 사업장의 자긍심 부여 등의 정책적인 차원에서 VPP 인증 사업장 출신의 안전보건전문가들을 VPP 평가팀의 일원으로 '97년 9월 기준 56명을 활용하고 있으며, 앞으로 그 수는 더욱 증가될 것으로 보고 있다.
위와같이 살펴본 미국의 VPP인증제도를 우리나라에서도 '96년 9월부터 안전보건관리수준 평가제도로서 초일류기업 인증제를 도입. 시행되고 있으며, '98년 4월 현재 158개 사업장이 인증을 받고 있다.
비록 시행기간이 짧은 데도 불구하고 적지않은 사업장에서 참여하고는 있으나, 아직까지는 건설현장이 주류를 이루고 있는 실정으로 미국에서 제조업이 대부분인 것과 대조된다 하겠다. 따라서 앞으로 제조업분야의 참여촉진을 위한 방안이 더욱 모색되어야 하겠으며, 특히 VPP 인증사업장에서와 같이 노사간의 긴밀한 협의와 협조하에 실제적인 재해예방 Program이 우리나라의 대다수 사업장에서 운영될 수 있는 제도적 여건의 보완과 노.사.정 3자의 진지한 각자 노력이 필요한 때라고 본다.
1. 미국의 산업재해 발생현황
근로자에게 발생하는 산업재해는 재해자 본인은 물론 그 가족을 포함한 사회전체의 커다란 손실과 부담이 될 뿐만 아니라 생산 차질 및 동료 근로자의 사기저하 등으로 이어져, 결국에는 기업 및 국가 경쟁력의 약화로 나타나게 된다. 따라서 산업현장에서의 재해발생을 예방하기 위한 국가차원의 적극적인 산업재해예방정책의 수립과 집행은 선.후진국을 불문하고 근로자의 삶의 질(Quality of Life) 향상과 기업 및 국가의 경쟁력 제고를 위하여 강화되고 있는 추세이다.
미국의 경우 1970년 산업안전보건법(Occupational Safety & Health Act)의 제정을 계기로 동법을 집행할 행정기관으로 연방노동성 산하에 산업안전보건청 (OSHA)을 설치한 이후 산업재해예방을 위한 다양한 시책을 전개하여 '70년대 초반에 비해 '90년대에 들어와 연간 재해발생이 50%정도 줄어드는 상당한 성과를 거두고 있다. 그??? 아직도 연간 6천여명의 근로자가 작업도중에 생명을 잃고 있으며 작업과 관련한 각종 질환으로 인한 사망자 또한 연간 5만여명에 이르며, 부상 또는 질환을 앓고 생존하는 사람이 6백만명에 달하는 것으로 파악되고 있다.
이러한 산업재해로 발생하는 경제적 손실액은 연간 1,700억달러로서 미국 노년층에 많이 발생하고 있는 알츠머스질병 비용의 2배, AIDS 비용의 6배에 해당하며, 여기에는 재해근로자와 그 가족이 겪는 정신적 고통비용 등은 계산하지 아니한 수치이다. 우리나라의 경우 '97년도에 발생한 총 산업재해자는 66,700명(사망자 2,742명 포함)이며, 경제적 손실액은 7조7천8백억원으로 재해자 1인당 1억1천 6백만원의 막대한 경제적 손실이 발생하고 있다.
2. 미국 산업안전보건청(OSHA)의 정책기조
세계시장의 자율.개방화와 아울러 급속한 정보산업 기술의 발달 및 산업구조의 고도화는 기업경영구조를 근본적으로 혁신하는 내용의 무한경쟁시대 생존을 위한 전략을 수립.실천하지 않을 수 없게 하고 있으며, 이는 정부부문에 있어서마저도 종전의 관료권위주의적이며 서비스 공급 독점에 의한 행정편의주의 내지는 무사안일주의로부터 기업경영기법의 과감한 도입을 통한 대국민 고객중심. 성과중심. 효율중심의 새로운 행정패턴을 지향해야 하는 전환점을 맞이하고 있다.
미국은 클린턴 행정부 출범후 '93년 9월 고어(Al Gore) 부통령의 주도하에 정부개혁의 기본방향으로 "작고 효율적인 정부의 창조(Creating Government That Works Better and Coats Less)"를 목표로 고객우선주의, 성과지향적인 권한배분, 규제완화 및 행정 간소화를 정부의 모든 부처가 실천하도록 하고 있다. 이에 따라 산업안전보건청(OSHA)은 산업안전보건행정의 효율성 증대를 위하여 "불필요한 규제의 과감한 폐지, 재해다발 사업장에 대한 집중관리, 자율적인 안전보건관리체제의 확산"등을 정책기조로 재해감소의 구체적 목표달성을 이루기 위한 OSHA 감독관의 인사 관리개혁을 포함한 5개년 전략계획(Strategic Plan)을 수립.추진하고 있다. 동 계획에 따르면 1997회계년도부터 2002회계년도까지 전체 재해율 15% 감소 등 3대 전략목표를 구체적으로 실행하기 위한 다양한 programs 이 포함되어 있으며, 자율안전 Program(VPP)은 안전보건관리활동이 우수한 사업장을 대상으로 추진하는 OSHA의 주요 전략 Program중의 하나이다.
이와 대비되는 또 하나의 주요 OSHA Program으로는 재해율이 높은 사업장을 중심대상으로 정부의 집중적인 기술지원·지도가 개입되는 협력적 준수 Program (Cooperative Compliance Program)이 있는데, 이 Program은 미국내에서 재해율이 가장 높은 주의 하나인 Maine주에서 시작한 Maine Top 200 Program을 미국내 전역으로 확산하기 위해 채택한 재해예방 Program이다.
3. 자율안전 Program(VPP) 인증제도의 내용과 성과
(VPP : Voluntary Protection Program)
가. 도입·확산의 배경
부지불식간에 다양한 형태로 발생하는 산업재해를 줄이기 위해서는 산업현장의 최고 책임자로부터 일선 현장근로자에 이르기까지 상호 긴밀한 협력 및 협의하에 철저한 안전관리활동을 전개해 나가는 것이 무엇보다 중요하며, 이 과정에 정부를 비롯한 관련전문기관의 유기적인 지원.감독 등의 필수적으로 뒤따라야 한다. 미국 OSHA는 전국 10개 지방청 58개 지방사무소에 2,000여명의 산업안전감독관을 배치하여 일선 사업장의 재해예방기술지원 및 지도감독을 수행하고 있다.
그러나 이 인력규모로는 우리나라 남한의 94배에 달하는 광활한 지역에 산재해 있는 620만개 사업장, 1억명 근로자의 안전과 건강보호를 효과적으로 책임있게 지도 감독하기란 167년이란 시간이 소요되는 실정인 것이다. 이와같이 산업안전 감독관들이 절대적으로 부족한 실정임에도 불구하고, 앞에서 기술한 바와 같이 전반적인 미국정부의 구조개혁방침으로 OSHA는 기존 보유인력의 활용을 극대화함으로써 소기의 산업재해예방 성과를 달성해야 할 입장에 처해 있는 것이다.
이에 OSHA는 사업장 스스로 우수한 자율안전보건관리활동을 수립.실천함으로써 재해예방의 성과가 큰 사업장에 대하여는 OSHA의 행정관여를 최대한 줄이는 VPP 인증제도의 도입.확산을 중점적으로 추진하게 되었고, 이에따라 발생하는 여분의 인력을 재해가 반복적으로 많이 발생하는 사업장등에 집중 투입하는 효율적인 산업재해예방 Program들을 다양하게 개발. 시행하고 있는 것이다.
나. 기본이념
미국의 산업안전보건법상 처벌제도는 매우 엄격할 뿐만아니라 그 처벌수준이 우리나라와 비교할 수 없을만큼 매우 혹독하다. 예로서 '97년 12월 미국 OSHA로부터 1차 32만2천5백달러의 벌금을 부과받은 바 있는 HUDSON식품회사에 대해 동일한 유형의 반복재해가 발생하자 불과 몇 개월만에 2차로 84만달러의 벌금을 부과했다고 밝히고 있는데 이같은 처벌사례는 미국에서는 흔히 있는 일이다.
이러한 OSHA의 엄청난 제재제도는 미국내 많은 사업장들로 하여금 산재예방에 스스로 앞장 서도록 강요하는 면도 적지 않다고 보여진다. 그러나 무엇보다 산재예방이 제대로 실효성 있게 추진되기 위해서는 근로자의 안전하고 쾌적한 작업환경을 보장하지 않고서는 치열한 국제경쟁시대를 맞아 사업장의 생산성 향상과 경쟁력 제고는 불가능하다는 최고경영자의 확고한 안전경영의식이 전제되어야 할 것이다. VPP인증제도는 사업장 최고경영자의 "안전의 확보없이 미래는 없다."는 안전경영방침하에 노조를 비롯한 모든 근로자의 저극적인 참여와 협조 가운데 노사가 혼연일체가 되어 실질적인 재해예방Program을 수립.실천하고, 이에 대해 OSHA는 객관적이고 공정한 평가과정을 거쳐 대외적으로 인증함으로써 OSHA의간여를 최대한 배제하는 재해예방 Program으로서 VPP 인증제도가 지향하는 궁극적인 목적은 노·사·정 3자간의 협력적 관계형성(Partnership)을 통한 사업장의 안전보건관리수준을 자율적으로 향상 발전시키는 데 있다.
다. VPP 인증제도의 운영평가 시스템
OSHA가 직접 인증하는 VPP의 평가과정은 사업장에서의 재해예방을 위한 노사간의 자율적인 안전보장 활동이 최고경영자로부터 일선 작업근로자에 이르기까지 구체적이고도 확실하게 이루어지고 있는지의 여부를 현장점검을 중심으로 다음과 같이 진행된다.
첫번째 인증단계로서 산업안전보건법령상의 안전보건기준을 상회하고 있거나, 향후 2∼4년 이내에 기준달성을 목표로 하는 사업장이 자발적으로 해당지역을 관할하는 OSHA지방청에 "회사 및 사업장 개요, 최근 3년간 재해율, 최고경영진의 안전보건경영에 대한 관심.지원.노력실태.근로자의 안전보건 참여조직 및 운영실태, 재해위험요인을 분석.평가.위험예방 및 통제체제. 안전보건교육훈련제도"등을 기술한 서면자료를 제출함으로써 시작된다.
두번째 인증단계에서는 제출된 서류에 대하여 OSHA 지방청 담당직원이 VPP 신청요건에 적합한 지를 서면 검토하게 되며, 서면검토 결과 현장점검 및 평가시행이 필요하다고 인정되면 해당 신청사업장과 사전에 현장방문 평가일정등을 협의하게 되며, 사전 협의과정에서는 OSHA의 평가담당자가 현장점검시에 발견하는 재해위험요인에 대하여 사업장이 반드시 시정하겠다는 동의가 필요하다.
세 번째 인증단계는 신청사업장에 대한 현장점검 및 평가단계로서 인증신청서류의 사실여부, 근로자의 안전보건활동 참여도등 10개분야 36항목에 대한 당해 사업장의 안전보건관리 Program의 실천여부를 현장근로자와의 직접 면담등을 통하여 매우 철저하고도 공정하게 검증하며, 기타 인증여부에 필요한 자료를 수집하게 된다. 평가에 참여하는 팀은 팀장 1명, 안전.보건 감독관 각 1인등 총 3명이 원칙이지만 사업장의 규모나 위험도등 업종의 특성을 고려하여 보조팀장, PSM전문가등이 추가될 수도 있다. 팀원은 OSHA직원으로 구성되는 것이 일반적이나 이미 VPP인증을 받은 사업장의 해당 전문가 또는 관련 정부기관 직원등
이 참여하는 경우도 있다. 현장평가는 대부분 5일간(월-금) 회사측의 설명회 개최를 시작으로 하여 관계서류의 검토, 공정분야별 안전보건점검, 노.사대표와의 공식회견, 보고서 작성 및 회사측 검토, 최종평가회의 개최(노.사대표 동시 참여) 등의 순으로 진행되며, 특히 현장점검과정에서 발견되는 재해위험요인중 시정조치가 즉시 가능한 사항은 바로 시정해야 하며, 시간을 요하는 사항은 90일이내의 시정기한을 주게 된다. 동 사항은 평가보고서에 반드시 기재하게 되고, 기한내 시정이 이루어지는 사항에 대한 별도의 제재조치는 없다.
최종 평가보고서는 전반적인 점검평가내용을 포함하며, 90일 이내 시정사항(90 Day Item Lists)의 숫자와 기타 발견된 재해위험요인에 대한 회사측의 시정열의는 VPP등급별 판정에 중요한 영향을 미치게 된다.
마지막 인증단계는 VPP 인증여부를 결정하는 과정으로 현장평가팀이 작성한 보고서는 최초 인증의 경우에는 OSHA청장에게, 재인증의 경우에는 OSHA 지방청장에게 제출되게 되며, OSHA청장 또는 지방청장은 평가보고서와 현장평가팀이 건의한 VPP등급을 기초로 최종등급을 결정하게 된다. 특히 최초인증의 경우 현장점검시 발견된 "90 Day Item Lists"의 시정여부에 대해서 지방청의 VPP 담당 책임자가 그 시정여부를 확인한 후에 OSHA청장이 등급결정을 하게 된다.
한편 최초 인증을 받은 사업장이 재인증을 받는 절차는 최초 인증절차와 거의 동일하게 진행되지만, 재평가의 주된 평가대상은 안전보건 Program의 지속적인 운영 여부, 산재감소목표의 진척도(Merit Program), 대체 Program의 효과성(Demonstration Program), 현행 등급 또는 상위등급으로의 추천과 관련한 현장 평가팀의 의견서 등이다.
라. VPP인증등급 및 혜택
OSHA에서 최종 결정하는 VPP 인증제도는 아래와 같은 3등급으로 구분되며, 해당사업장에 대해서는 VPP 인증서와 함께 VPP FLAG를 OSHA지방청장이 현장을 직접 방문하여 수여한다. 인증서 교부식은 당해 사업장의 노.사 대표는 물론 지역출신 의회의원을 비롯한 유력인사와 지역주민 및 인근 사업장 대표자등이 대거 초청되는등 성대하게 거행된다.
한편 VPP인증서를 받은 사업장은 인증기간동안 중대재해가 발생하거나 근로자의 민원제기, 화학물질의 외부누출 등이 없는 한 OSHA의 행정감독이 일체 면제되는 혜택이 주어지며 OSHA에서 발간되는 각종 정보기술자료 등이 우선적으로 공급된다.
1) Merit 등급 : 사업장의 재해율이 동종업종 평균 재해율 이상이나, 향후 2∼4년 이내에 재해감소를 위한 Program을 진지하게 추진하려는 것이 확인된 사업장 (인증기간 : 1∼5년)
2) Star 등급 : 사업장의 재해율이 동종업종 평균재해율 이하로서, 평가보고서상 "90 Day Item Lists"의 시정완료 및 우수한 안전보건 Program의 1년이상 운영이 확인된 사업장(인증기간 : 3년)
3) Demonstration 등급 : Star 사업장과 같이 사업장의 재해율이 동종업종 평균 재해율 이하이나, 법령상의 안전보건기준과 다른 방법을 택하거나 또는 안전보건 기준이 설정되지 아니한 분야에서 우수한 안전보건 Program의 운영이 확인된 사업장(인증기간 : 3년)
◆ 현장평가 일정
┌──┬────────┬─────────┬─────────┐
│구분│ 월 │ 화 │ 수 │
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│오전│·현지 도착 │·서류검토 │·분야별 현장점검 │
│ │·점검 전략회의 │ │ │
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│오후│·회사측 설명회 │·서류검토 │·공식 인터뷰 │
│ │·현장견학 │·분야별 현장점검 │ │
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┌──┬────────┬─────────┐
│구분│ 목 │ 금 │
├──┼────────┼─────────┤
│오전│·보고서 작성 │·최종평가회의 │
│ │ │ │
├──┼────────┼─────────┤
│오후│·보고서 작성 │·현장출발 │
│ │·회사측 검토 │ │
└──┴────────┴─────────┘
마. VPP인증 성과
사업장의 최고경영자로부터 일선현장 근로자 및 OSHA 3자간의 긴밀한 협력관계하에 추진되는 VPP 인증제도는 1982년 뉴욕주의 ABB Air Preheater회사가 STAR 사업장으로 최초 선정된 이래 '97년 12월 현재 미국내 370개 사업장 25만명의 근로자가 참여하고 있으며, 업종별로는 제조화학계열회사 97개를 포함하여 제조업이 대부분이고 건설업은 12개에 불과하다. '93년 이후에 인증받은 사업장이 250여개에 달한다. '98년에는 100여개 사업장이 추가로 인증을 받을 계획이며, 앞으로 그 숫자는 급속히 확대될 것으로 OSHA는 전망하고 있다.
한편 '94년 통계치에 따르면 VPP 인증 사업장 총 178개중 9개 사업장은 전혀 재해자가 발생하지 않은 것으로 파악되고 있으며, 이들 전체 VPP 인증 사업장의 재해는 당초 예상치의 45%만이 발생하였고, 동종업종 평균재해율의 55%미만의 놀라운 성과를 거둔 것으로 보고되고 있다. 비단 이와같은 재해율의 절대감소 뿐만 아니라 근로손실일수의 감축에 의한 재해보상비의 절감, 생산성 향상, 근로자의 사기앙양 등 복지증진, 지역사회 및 소비자 등 이해관계자의 기업 이미지 제고, 기타 인근 사업장에 대한 재해예방기법의 전수 등의 효과가 있다고 학계 및 산업계의 보고서는 밝히고 있다.
개별사업장 단위의 재해감소 사례로는 최초의 VPP인증 사업장인 ABB Air Preheater회사는 동종업종 평균 근로손실일수의 77% 감소를 기록한 바 있으며, Austin Industrial 회사는 85%의 감소를 달성한 바 있다. 또한 International Paper회사는 미국 전역의 22개 사업장이 이미 VPP 인증을 받았으며 30개의 사업장이 인증을 획득하기 위해 준비중에 있기도 하다.
4. VPP의 미국내 평가와 우리나라에의 시사점
'80년대 들어 미국 제조업의 국제경쟁력이 일본과 한국을 비롯한 NICS국가들에 의하여 크게 위협받게 되었을 때, 경쟁력 약화 요인에 대한 논의 가운데에는 미국 연방정부의 환경청(EPA)과 함께 산업안전보건청(OSHA)을 "연방정부의 Gestapo", "경쟁력을 좀먹는 사업장 파멸기관"이라고 하는 극단적인 평가가 의회 등에서 부터 제기된 적이 있었다. 그러나 근로자의 안전과 건강을 무엇보다 확실히 증진시킴으로써 재해예방를 통한 경제적 손실의 감축과 생산성 향상, 그리고 근로자의 사기앙양 등에 크게 기여하는 것이 실증된 OSHA으 VPP인증제도는 그동안 일그러져 왔던 OSHA의 대국민적 이미지를 일거에 만회하는 매우 훌륭한 정책으로서 '97년 8월 Fortune잡지는 "VPP는 미국 정부정책중 최고정책VPP as Goverment Reinvention at its Best)"이라고 극찬했을 뿐만 아니라, 미국의회는 VPP예산의 우선 배려 등 적극적인 뒷받침까지 나서고 있다.
OSHA당국은 VPP 인증제도를 보다 많은 사업장으로의 확산 발전시키는 방안으로 '94년도부터 VPP인증사업장이 자체 인증에 머무르지 않고 인근의 다른 사업장이 VPP 인증을 받는데 적극적으로 기여토록 장려하는 또 하나의 재해예방 Program인 Mentoring Program을 VPP 인증 사업장간의 전국 모임체인 VPPPA(Voluntary Protection Programs Participants Association)의 주관하에 성공적으로 추진하고 있다. '97년 9월 현재 이미 18개 사업장이 동 Program에 의해 VPP인증을 받았으며 60여개 사업장에서는 Mentoring이 진행되고 있다.
한편 전국적으로 VPP인증 신청 사업장이 쇄도하게 됨에 따라 OSHA는 부족한 현장평가요원의 보안과 VPP인증 사업장의 자긍심 부여 등의 정책적인 차원에서 VPP 인증 사업장 출신의 안전보건전문가들을 VPP 평가팀의 일원으로 '97년 9월 기준 56명을 활용하고 있으며, 앞으로 그 수는 더욱 증가될 것으로 보고 있다.
위와같이 살펴본 미국의 VPP인증제도를 우리나라에서도 '96년 9월부터 안전보건관리수준 평가제도로서 초일류기업 인증제를 도입. 시행되고 있으며, '98년 4월 현재 158개 사업장이 인증을 받고 있다.
비록 시행기간이 짧은 데도 불구하고 적지않은 사업장에서 참여하고는 있으나, 아직까지는 건설현장이 주류를 이루고 있는 실정으로 미국에서 제조업이 대부분인 것과 대조된다 하겠다. 따라서 앞으로 제조업분야의 참여촉진을 위한 방안이 더욱 모색되어야 하겠으며, 특히 VPP 인증사업장에서와 같이 노사간의 긴밀한 협의와 협조하에 실제적인 재해예방 Program이 우리나라의 대다수 사업장에서 운영될 수 있는 제도적 여건의 보완과 노.사.정 3자의 진지한 각자 노력이 필요한 때라고 본다.
